聚焦司法公信力:异地管辖“民告官”还难吗? 高清电影吉士影院

编辑说: “民告官”,常被劝:“别拿鸡蛋碰石头!”“不告白不告,告也白告!”  当法官,时被扰:“这个案不能立!”“政府可不敢败诉!” ...

 

“民告官”,常被劝:“别拿鸡蛋碰石头!”“不告白不告,告也白告!”

  当法官,时被扰:“这个案不能立!”“政府可不敢败诉!”

  立案前,群众担心,法院吃政府的、喝政府的,一个鼻孔出气,“信法不如信访”。审判中,法官担心得罪地方、影响饭碗,对行政案件不敢审、不会审,原告胜诉率一度只有9.1%。

  “民告官”立案难、胜诉难、执行难,如何破解?河南省高级人民法院于2014年在全国率先出台《关于行政案件异地管辖问题的规定(试行)》,把以县政府和地市政府为被告的案件和环保类案件,全部交叉到相邻的县、市法院立案审理,让群众到外地法院起诉。

  “异地管辖,避免行政权力干扰,找到了一条群众监督政府的法治途径,不仅有利于司法公正,而且有助于巩固党的执政基础。”河南省高院院长张立勇说。

  河南探索,能否解决“民告官”难题?从两年的实践看,这一破冰之举,缓解了告状难,使老百姓的胜诉率大幅提高;卸下了法官的思想“包袱”,使其更为“洒脱”,公正裁判;增强了法院的公信力,从改革前的“不管判谁胜诉,对方都可能不满意”到现在“原告即便败诉,也感到被公正对待”;促进了依法行政,越级上访大幅减少。自改革以来,河南法院一审受理异地管辖案件10823件,原告胜诉2825件,胜诉率26.1%,比改革前提高16个百分点,其中可上诉案件8945件,上诉率39.85%,比改革前降低17个百分点,赴京上访率5年来首次下降,降幅16%。有些市县异地管辖案件实现了“零上访”。

  当然,改革并非十全十美。比如,有人担心其能否持续有效;有人认为,法官审理异地案件,更多考虑法律效果,造成当地信访工作与管辖法院工作衔接不畅;到外地打官司,增加了差旅费开支和时间成本。法院送传票、做调查、搞协调,也会增加支出。那么,该如何看待这一改革?请看记者的调查。

  行政审判“囧”境

  “搞行政审判的,谁没被警告过:万一政府败诉,可能影响稳定”

  “审外县的案,轻松多了。不像以前,审县政府、部门,顾虑重重。”眼前的吕万众,带着法官的威严,可提起以前,颇多无奈。

  吕万众是滑县法院一名法官,现为行政庭庭长。让他无奈的案子发生在2007年。

  案子的被告是滑县国土局。案由是:一名村民认为,邻居宅基地超标,影响了自家,遂告颁发土地证违法。吕万众调查申请手续,发现不少“猫腻”:从土地申请,到对外公告,再到领导审批,日期为同一天。而按要求,仅公告就要一周左右。翻看审批表,领导签字栏是空白。批准的宅基地面积2亩,远超规定的0.25亩。

  没开庭,吕万众就接到电话,说有领导打招呼,不要撤销土地证,不能判政府败诉。

  当时,吕万众只是一名普通法官。是尊重法律,还是顺应现实?他十分焦虑,反复考虑,坚持撤销土地证。

  领导先是不同意,可见吕万众写的判决书,被告违法事实、判案法律依据,清清楚楚、严丝合缝,不好意思再说情。

  为给法院领导找台阶,吕万众以“汇报、请示”的口吻,建议上诉。最终,安阳中院维持了原判。

  “搞行政审判的,谁没有听过指示:法院要以地方大局为重!谁没被警告过:万一政府败诉,可能影响稳定!”吕万众感慨。

  行政审判难,不易出成绩,法官一般不愿在行政庭干。2013年,信阳法院召开行政庭庭长座谈会。一名女庭长抱怨:“行政案件立不了、审不好,老百姓骂你;认真审,判政府败诉,领导不高兴。再让我当行政庭庭长,就疯了!”后来,她一再申请,调离行政庭。

  行政审判的“囧”境,源于哪里?首先是人员任用。以县法院为例,院长由所在县人大选举产生。副院长、庭长、副庭长由县人大常委会任命。法官得罪地方,可能影响晋升。其次是财物。法院所需办公经费、工资、基本建设费,都要当地财政拨付。

  “法官在本地生活,买房、就医、孩子上学,都可能求人。再加上县城是熟人社会,说不定哪个部门有亲戚、同学,真判政府部门败诉,指不定得罪谁。”吕万众说。

  如何改变行政审判“囧”境?改革课题摆在了法院面前。

  找“县长”不如找“院长”

  “法官的腰板明显硬了”

  提起异地管辖,耿海建挑起大拇指:“不是异地审判,还得上访10年。”

  耿海建是登封一家汽车租赁公司的负责人。1992年,公司成立。换发新证时,当地运管所不予更换,公司停运。2005年,他开始了长达10年的上访。

  “为啥上访?法官说十句,不如行政官员说一句。有的官员说,法院判决走形式,真怕的还是上级。”耿海建说。

  多年上访,事未解决。最终,耿海建起诉。登封法院依法判决他部分胜诉。没想到,当地又违法出台行政决定。法院判决无法执行。2014年,河南实行异地管辖。耿海建到郑州市高新区法院起诉。很快,法院判他部分胜诉。

  “百姓有了冤屈,找‘院长’,不找‘县长’,才体现出司法公信力。”河南省高院院长张立勇说。

  然而,异地管辖改革前,河南的行政审判问题重重。

  信阳中院院长张社军介绍,信阳行政诉讼案件受理数在河南长期落后,每万人口不足0.5件。受理的案件中,驳回起诉、维持被诉行政行为、和解方式结案率达87.75%。

  怎么改变这一局面?2013年9月,信阳法院率先试点,将行政案件以“一刀切”的形式,交付异地管辖。

  一开始,试点申请送到省高院,并不被看好。“浙江台州曾于2002年试行异地审判,可持续性不强,担心信阳试验无果而终。”河南省高院行政庭庭长宋炉安说,按台州规定,被告为县级政府的案件,避开当地法院,由中院管辖,再移交被告所在地之外的基层法院。实践一段时间后,谁都不愿接棘手的案件,而且行政机关与异地法院熟悉起来后,又干扰行政审判。

  然而,既然要改革,必须有试点。省高院决定,支持信阳试验。

  “刚开始,浉河与平桥两区法院、光山与潢川两县法院‘结对’,交叉管辖。几个月后,立案数增加,百姓胜诉率提高,且78%的案件息诉罢访。”信阳中院行政庭庭长李德如说。

  2014年5月,在总结信阳、南阳、安阳等地经验的基础上,河南省高院启动破冰之举——调整管辖规则,在全省实行行政案件异地管辖。

  “法官的腰板明显硬了。”南阳中院行政庭庭长闫林说,他正与信阳沟通,商量信阳市长出庭。“在以前,别说让市长出庭,有案向市长汇报都难。”

  “措施之治”到“规则之治”

  “相对设立行政法院,河南改革不触及现行法院体制,成本低,更易推行”

  对信阳等地的探索,各方反映较好,但同时也担心其可持续性。前些年,有地方尝试通过“打捆指定管辖”,实现了案件的异地管辖,但后来被认为是难言成功。2013年以来,最高人民法院部署集中管辖试点,主要内容也是异地管辖。河南法院的改革有什么新招?

  “如果说,以前为避开政府干预,法院个案指定,让外地法院管辖,是一种‘措施之治’,那么,全省法院调整管辖规则,实现异地管辖,则是‘规则之治’。”张立勇说。

  宋炉安认为,“台州经验”虽然“打捆”将案件异地管辖,但本质仍是指定管辖,完全依赖法院意志,可能被随时叫停。而河南法院调整行政诉讼管辖规则,将管辖选择权交给百姓,形成了一种机制。老百姓追求自身利益、司法公正,会选择自认为能公正审判的法院,这必将极大促进行政诉讼的发展,提升司法公信力。从指定管辖到调整管辖规则,是人治到法治的转变。

  那么,怎么看集中管辖?所谓集中管辖,即在中级法院辖区内,将所有行政案件集中到两三家基层法院审理,避免行政干扰。河南的商丘、鹤壁曾被作为集中管辖的试点地区,但实践效果并不理想。宋炉安认为,原因有二:一方面,不再管辖行政案件的法院,失去了行政审判职能,在当地没有了政治地位,而集中管辖法院揽了其他地方的行政案件,大量增加人、财、物开支,而这些问题又要当地政府解决,实践中有很多困难。另一方面,审理的案件多了,信访问题增多,法院压力加大。看来,要寻找一种既能解决行政审判突出问题,又符合当前实际的改革方案,的确复杂。

  2014年5月,河南省高院出台文件,规定部分类型案件按确定规则异地管辖,不再逐案指定。今年4月,河南省高院又出台补充规定,扩大异地管辖范围,对基层法院管辖的行政案件全部实行异地管辖。把全省18个中院分成6组,实行推磨方式,每两年调整一次。

  “有人提出,如果几个地级市设一个行政法院,审判机关将获得最大程度独立,但此举涉及人事编制、财政体制改变,改革成本相对较高,难度也太大。”清华大学法学院教授何海波说。

  “相对设立行政法院,河南改革不触及现行法院体制,成本低,更易推行。”宋炉安认为,不改变现行法院体制,相对于集中管辖,也是一个优势。

  破冰有多难

  “改变管辖规则,万一不成,可能被摘帽子”

  回忆起异地管辖改革,宋炉安有点“后怕”:“改变管辖规则,万一不成,可能被摘帽子。”

  实行异地管辖改革,第一个难题是法律、政策依据。当时,法律上主要是指定管辖制度支撑,政策上是十八届三中全会关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的司法改革精神。河南法院的改革于2014年5月开始后,十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度”;新的《行政诉讼法》又规定:“高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”,在法律和政策上充分支持了这一改革。

  实践中,改革者最担心的是:地方党委政府负责人抵触、不满。

  在郑州,惠济区法院的法官曾遭遇尴尬。今年1月,惠济区法院受理一起征地补偿案。原告是新郑市龙湖镇沙窝李村农民乔宝全,被告为新郑市国土局。案情是:2002年,乔宝全投入100多万元,租用村集体土地,种植1万余棵杨树。2012年,在没有补偿的情况下,乔宝全的树被强行拔掉。该地块随即被开发成商品房。随后,乔宝全申请信息公开,查看征地手续,被新郑市国土局拒绝。经复议,新郑市国土局拿出一份省政府批文,其他材料仍以“保密”为由,拒绝提供。无奈,乔宝全将新郑市国土局告上法庭。

  开庭当天,乔宝全一早赶到法院。可直到上午9点,开庭时间已到,仍不见被告。法官打电话催促。对方说,新郑普降大雪,道路湿滑,车辆难行。乔宝全不信,拿出手机,调至免提,接通在新郑的好友。好友证实,新郑仅下了零星小雪,不影响通行。上午11点30分,被告委托代理人终于赶到。法官揭穿其谎言,却遭恶语相加。

  “这是极少数,多数地方政府还是支持异地管辖的。”宋炉安说,“其一,在依法治国的背景下,干部敬畏法律,愿意遵守法律。其二,异地管辖虽然制约行政权,但把社会矛盾疏导进入法律程序,减轻政府的信访负担。”

  南阳中院常务副院长刘鹏介绍,改革中,地方政府负责人有个“惊喜发现”:“很多老信访户从到政府门前静坐,改为到法院立案,少了闹访,减少了行政成本。”

  “民告官”不能不见官

  “在本地法院出庭,官员感觉丢面子,到外地后,顾虑减少”

  鹤壁中院的法庭上,浚县县长王军走上被告席,与原告齐学新对簿公堂。

  原告席上,齐学新陈述:他是浚县一家塑料编织厂的法人代表。1998年,县政府为该厂办理土地证。此后,编织厂改制为私营企业。2005年,工厂的土地使用权被无端收回,并作为宅基地划给了耿某。为此,他整整上访了10年。

  王军一边听,一边记,并作出答辩。

  合议庭评议期间,齐学新发现,县国土局注销编织厂1998年土地证,并于2005年办理新证。新证以1998年注销的行政行为为基础,如主张权利,须诉县国土局注销老证的具体行政行为违法。于是,他撤回起诉。

  “想没想找理由不出庭?”事后,记者问王军。

  “真没有。”他坦然一笑,“作为政府法定代表人,出庭应诉是职责。”

  “怎么看当被告?”记者问。

  “对原告来说,县长出庭,平等相对,是一种尊重。另外,平时要求干部依法办事,总感觉落实不够。这次出庭,是对全县干部的生动教育。”

  “怕不怕败诉?”

  王军说:“败诉肯定丢面子,但长远看,有利于依法行政。比如,城管如何依法作为?在征地拆迁中,如何保护群众利益?都应建立规范。庭审后,我们重新确定行政执法的工作流程,力求减少政府当被告。”

  庭审后,齐学新非常感动:“常听说‘告官不见官’,没想到,案子由鹤壁中院院长审理、县长出庭。审判公正,即使输了,我也服气。”

  王军表示,案件虽然撤诉,但问题尚未解决,已安排专门力量,彻底化解矛盾。

  对县长出庭,张立勇点赞:“这是对人民权利的尊重,是对所履行责任的尊重。”他认为,法院搭建法治的平台,居中裁断,唱戏的主角是政府和人民群众。戏的内容是人民监督政府。过去,县长认为法官怎么能审我?县法院院长审县长,心里也没底气。其实,行政长官出庭,是向人民群众汇报工作,并没有降低身份。

  异地管辖后,行政机关负责人出庭的积极性大增。据法官分析,原因有三:一是“在本地法院出庭,官员感觉丢面子,到外地后,顾虑减少”。二是与外地法院不熟悉,出庭代表重视,有利于争取主动。三是各地建立行政机关负责人出庭应诉制度,提倡出庭。

  法律效果社会效果兼顾

  “法院依法判决,提前切断这一‘非法的循环’,是帮政府纠偏”

  2014年,某市为治理内河污染,征用农民170多亩土地。35户被征地农民状告政府:未发布征地公告,未出示审批文件,不顾阻拦,强行毁坏农作物,造成承包土地永久性破坏。请求法院确认征用土地的行为违法,确认强毁地上附属物违法。

  对此,市政府辩称:内河横贯市区,部分河段水质严重污染,且不能达到国家防洪标准,遂决定全面治理。目前,建设单位只是临时占用部分土地,并不是征收。今后,如需永久占地,将按法律规定,办理征地手续。地上部分附属物属违法建筑,在治理“违法占地、违法建设”中,被强制拆除,不存在原告所述情形。

  政府的辩词能否成立?经法庭调查,政府确为征收土地,且未经省政府批准,强行施工,应确认违法。然而,政府为公共利益,治理河道,一旦败诉,工程停工,将造成损失。法官如何权衡?

  “如果在当地,政府肯定以‘影响大局’为由,干预立案、审理。案子到异地,法官没有顾虑,公正判决政府败诉。”办案法官说。

  在现场,记者看到,内河黑水横流。河道南侧,大片良田废弃,荒草齐腰高。“对判决,我们支持,但政府也有难处:如按法律要求,层层审批,工程根本干不成。”当地干部倒苦水。

  这是为何?当地干部解释,工程都有工期,而从征地、补偿到拆迁,每公布一个审批文件,都可能有人反对。一旦反对者告状,工程停工,损失巨大。这是其一。其二,原告起诉后,被告负举证责任。而公开立项、规划、土地证等材料,可能招致“地毯式起诉”,即原告对所有文件,依次提起诉讼。一次诉讼拖延半年,全部审完,三四年过去。于是,“扒了再赔你”成为政府的现实选择。

  “未批先干,政府形成一个‘非法的循环’。如果‘循环圈’不被打破,矛盾积累,集中爆发,更为可怕。法院依法判决,提前切断这一‘非法的循环’,是帮政府纠偏。”办案法官说。

  即便如此,异地法院审理该案时,还应尽量减小不良影响。立案前,严格审查原告身份,凡是没有土地承包证的,不予认定原告资格。同时,协助当地调解,促使8户村民撤诉。

  “有人担心,异地管辖后,法官考虑社会稳定、群众信访少,考虑法律效果多。其实,法官在判决时,依照法律,充分作了权衡。”河南省高院行政庭副庭长别志定说。

  诉讼和司法成本增加

  “相对百姓获得公正对待,这是应有的付出”

  说起告政府,张耀峰哽咽了:“幸亏有异地管辖,才讨个说法,多跑几步,算得了啥?”

  张耀峰是驻马店市驿城区居民。1999年,他合法购买了一处宅基地。土地证载明,四至界限为“东:路,西:空宅,南:空宅,北:空宅;用地面积为132平方米”。

  1999年,他因犯罪被判刑。家人发现,宅基地被廖某所占,遂提起民事诉讼。没想到,对方也拿出一份土地证,经驿城区法院判决,同样合法有效。

  出狱后,张耀峰向驻马店市国土局申请,要求为其确定用地位置。对方不予答复。失望中,他听说异地管辖,到信阳中院起诉。最终,法院判决驻马店市政府、市国土局败诉。

  记者发现,异地管辖虽增加了诉讼成本,但多数百姓心甘情愿。

  郑州火车站西出口拆迁中,群众不服拆迁办裁决,依法应将拆迁办作为被告,到区县法院起诉。然而,有人担心审判不公,将郑州市政府一并作为被告,改在开封起诉。“这虽是个别人滥用诉权,但也从另一角度说明,群众对公正的追求,有多么迫切。”郑州市法制办行政诉讼处处长李胜利说。

  安阳中院法官阎丽杰说,应处理好异地管辖与尊重当事人意愿的关系。可能受到干扰的案件,适宜异地管辖;原告认为不存在行政干预,或不愿到外地起诉的案件,应尊重其意见,在当地审理,减轻诉讼负担。

  异地管辖后,政府应诉成本增加。李胜利介绍,以郑州市政府为被告的案件,到许昌、新乡开庭,应诉人员、车辆成本随之而增。“不过,相对百姓获得公正对待,这是应有的付出。”李胜利说。

  异地管辖后,案件数量翻倍,法院办案压力骤增。郑州中院院长于东辉介绍,截至10月20日,郑州市两级法院今年新收一审行政案件2959件,其中中级法院受理一审行政案件979件,二审案件523件,已办结596件,预计年底只能完成总任务的1/3。从目前看,郑州市的一审案件增幅超过河南其他地方,与去年同期比增加幅度约230%,司法成本增加。

  记者翻看一张受理行政案件统计表,发现郑州中院一名法官今年已接案217起,审结96起。据介绍,行政庭今年受理1278起案件,人均受理案件100起。

  “对异地管辖的案件,当地法院应做好配合,包括代为立案、送达文书、勘验现场等。”郑州中院行政庭庭长王银生说。

  异地管辖制度如何扬长避短,走得更远?中国政法大学终身教授应松年说:“法院改革归结一点,就是公正。离开公正,法院就失去了灵魂。在此基础上,为老百姓提供方便,才能完成司法改革的目标。”

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